#37 - Hiểu đúng về khái niệm “chọn bên” trong quan hệ quốc tế
Ngô Di Lân
Trong những năm gần đây, "chọn bên" đã trở thành một cụm từ xuất hiện với tần suất ngày càng lớn trong các phát biểu chính sách đối ngoại của nhiều quốc gia nhỏ và tầm trung. Một nước tham gia sâu hơn vào chuỗi cung ứng bán dẫn do Mỹ và các đối tác thúc đẩy có phải là chọn bên không? Một nước tiếp tục sử dụng hạ tầng số, thiết bị viễn thông hay nền tảng công nghệ của Trung Quốc có phải là chọn bên không?
Một nước tránh phát biểu quá mạnh về vấn đề xung đột Ukraine hay Iran đang cố gắng giữ thế cân bằng, hay chỉ đang trì hoãn một lựa chọn khó khăn hơn? Đây là những câu hỏi quan trọng trong thời đại cạnh tranh nước lớn, bởi việc gắn nhãn "chọn bên" có thể được các cường quốc sử dụng như một công cụ để gây sức ép, buộc các nước vừa và nhỏ phải giải trình những hành vi mà trong bối cảnh khác có thể chỉ được coi là hợp tác bình thường.
Vấn đề vì thế không chỉ là câu chữ. Nếu hiểu "chọn bên" theo nghĩa quá rộng, người ta dễ quy kết mọi biểu hiện thiên lệch trong hợp tác hay điều chỉnh chính sách là dấu hiệu của sự đứng hẳn về một phía. Nhưng nếu hiểu theo nghĩa quá hẹp, chỉ gắn với việc ký liên minh hay công khai tham gia một khối, người ta lại có thể bỏ sót những chuyển dịch âm thầm nhưng có ý nghĩa dài hạn đối với dư địa tự chủ chiến lược. Khoảng cách giữa hai cách hiểu này càng đáng chú ý khi cạnh tranh chiến lược ngày càng lan rộng sang các lĩnh vực công nghệ, chuỗi cung ứng, tiêu chuẩn và dữ liệu, nơi một quyết định tưởng như thuần về kỹ thuật có thể mang lại hệ quả chiến lược kéo dài. Hiểu đúng về khái niệm chọn bên do đó là một nhu cầu hết sức cấp thiết về cả mặt lý thuyết lẫn thực tiễn chính sách.
Giữa liên minh và không liên kết: một khoảng trống khái niệm
Việc một quốc gia chọn đứng về phía nào trong cạnh tranh nước lớn không phải là câu hỏi mới. Nó đã xuất hiện dưới nhiều tên gọi trong lịch sử quan hệ quốc tế hiện đại, từ các tranh luận về liên minh (alliance) trong thế kỷ XIX, qua phong trào không liên kết (non-alignment) thời Chiến tranh Lạnh, cho tới các lý thuyết về cân bằng quyền lực và hành vi của các nước nhỏ trong thế giới hai cực rồi đơn cực. Tuy vậy, trong phần lớn các cách tiếp cận ấy, "chọn bên" thường được hiểu một cách gián tiếp, như hệ quả của những khái niệm khác.
Lý do của sự gián tiếp ấy không phải là ngẫu nhiên. Các truyền thống lý thuyết gần gũi nhất với câu hỏi chọn bên thực ra được xây dựng để trả lời những câu hỏi khác: vì sao các nước hình thành liên minh, làm thế nào để các quốc gia mới giành độc lập giữ được quyền tự quyết, các nước nhỏ ứng xử ra sao trong cạnh tranh nước lớn. Mỗi truyền thống đều chạm tới vấn đề chọn bên, nhưng không đủ trực tiếp. Điều chưa dòng nghiên cứu nào thực sự làm được là xây dựng một lý thuyết trực diện về vấn đề chọn bên.
Hướng tiếp cận giàu truyền thống nhất là lý thuyết về liên minh, mà thường được hiểu là liên minh quân sự. Trong khuôn khổ của chủ nghĩa hiện thực, các nước được giả định sẽ cân bằng trước sự trỗi dậy của cường quốc tiềm tàng. Stephen Walt sau đó tinh chỉnh lại khung này bằng khái niệm cân bằng mối đe dọa (balance of threat), lập luận rằng các nước không đơn thuần phản ứng trước sự tập trung quyền lực, mà trước nhận thức chung về mối đe dọa. Nói cách khác, các nước liên minh chống lại một quốc gia hung hăng, hiếu chiến chứ không nhất thiết chống lại một nước mạnh nhưng hành xử ôn hòa, có trách nhiệm.
Những công trình này làm sáng tỏ nhiều điều về tính toán của các nước trong vấn đề liên minh, nhưng toàn bộ phân tích đều xoay quanh ngưỡng cam kết chính thức. Khung lý thuyết này không cần tư duy ngưỡng theo nghĩa mà chúng ta đang nói đến, bởi nó vận hành hoàn toàn phía trên một ngưỡng đã được định sẵn. "Vùng xám" nằm trước ngưỡng liên minh, tức là toàn bộ không gian mà một quốc gia có thể nghiêng, có thể điều chỉnh mà không bao giờ ký kết hiệp ước hay thỏa thuận có tính ràng buộc nào, cơ bản nằm ngoài phạm vi nghiên cứu. Trong thế giới đương đại, khi hầu hết các điều chỉnh chiến lược xảy ra bên dưới ngưỡng này, đó là một khoảng trống không nhỏ.
Từ thái cực đối lập, truyền thống không liên kết cung cấp một góc nhìn khác. Khởi nguồn từ Hội nghị Bandung năm 1955 và được thể chế hóa qua Phong trào Không Liên Kết (Non-Aligned Movement) thành lập tại Belgrade năm 1961, với các nhà sáng lập như Nehru, Nasser, Tito và Sukarno, cách tiếp cận này không đặt ra câu hỏi chọn ai mà đặt câu hỏi làm thế nào để không phải chọn bên. Mục tiêu là duy trì khoảng cách đủ xa đối với các tập hợp lực lượng dẫn đầu bởi hai siêu cường và bảo toàn quyền tự quyết trong một thế giới đã phân thành hai khối đối đầu rõ rệt.
Tư tưởng ấy xuất phát từ một nhận thức quan trọng, rằng các nước nhỏ có lợi ích trong việc không để bị cuốn vào quỹ đạo của bất kỳ bên nào. Nhưng nó cũng có nhược điểm riêng: biến "không chọn bên" thành một lựa chọn gần như “nhị phân”, trắng – đen rõ ràng. Hoặc là liên kết (chọn bên), hoặc là không. Cũng như lý thuyết liên minh, không liên kết không cần và không phát triển tư duy ngưỡng. Các mức độ ở giữa hai thái cực, nơi một quốc gia có thể nghiêng đáng kể về một phía mà vẫn giữ được độc lập tự chủ, nhìn chung không được chú ý tới. Tuy nhiên, trên thực tế, chính phần trung gian này mới là nơi diễn ra phần lớn những lựa chọn chiến lược có ý nghĩa.
Nhận thức được khoảng trống đó, các học giả nghiên cứu châu Á, đặc biệt là Đông Nam Á, đã phát triển một nhánh lý thuyết thứ ba mà ngày nay có lẽ là phổ biến nhất. Evelyn Goh mô tả chiến lược của các nước trong khu vực đối với Mỹ và Trung Quốc bằng khái niệm ràng buộc đa chiều (omni-enmeshment), theo đó các nước nhỏ chủ động đan cài các cường quốc vào một mạng lưới thể chế và phụ thuộc lẫn nhau để thu hẹp không gian cho hành vi đơn phương của bất kỳ bên nào. Cheng-Chwee Kuik định nghĩa phòng bị nước đôi (hedging) một cách cô đọng hơn, như hành vi bù trừ rủi ro thông qua nhiều lựa chọn chính sách có tác động triệt tiêu lẫn nhau, tức là vừa hợp tác để hưởng lợi vừa giữ khoảng cách để phòng ngừa. John Ciorciari, trong một nghiên cứu về chính sách đối ngoại của các nước Đông Nam Á kể từ năm 1975, đã đề xuất khái niệm liên kết có giới hạn (limited alignment) để mô tả những trường hợp một nước nghiêng rõ về một cường quốc nhưng không chấp nhận ràng buộc chính thức. Các công trình này đã làm sáng tỏ cách các nước nhỏ vận hành trong vùng xám giữa liên minh và không liên kết.
Nhưng khái niệm hedging, dù được thiết kế cho vùng trung gian mà hai truyền thống kia bỏ sót, lại có một nhược điểm thuộc loại khác. Mục tiêu chủ yếu của nó là mô tả hành vi, không phải đánh giá mức độ. Khi gần như quốc gia nào cũng được xem là đang hedging, khái niệm sẽ mất đi khả năng phân biệt giữa hedging thực sự và hedging chỉ còn trên danh nghĩa. Các khái niệm chính sách gần đây, từ tự chủ chiến lược (strategic autonomy) trong tranh luận châu Âu cho tới giảm thiểu rủi ro (de-risking) trong quan hệ với Trung Quốc, phản ánh ý thức ngày càng rõ về khoảng trống này, nhưng chúng được phát triển để phục vụ những mục tiêu chính sách cụ thể hơn là để xây dựng một khung phân tích có khả năng phân biệt mức độ.
Nhìn tổng thể, dù các mảnh ghép đã có sẵn trong nhiều dòng lý thuyết khác nhau, một khung phân tích trực diện, đào sâu về khái niệm "chọn bên" vẫn chưa tồn tại. Các khái niệm hiện có hoặc quá tập trung vào ngưỡng chính thức như liên minh, hoặc quá chú trọng vào cực đối lập như không liên kết, hoặc quá linh hoạt như hedging. Điều còn thiếu là một cách tiếp cận cố gắng trả lời câu hỏi lớn: ở mức độ nào thì sự thiên lệch về chính sách và sự phụ thuộc của một quốc gia bắt đầu trở thành “chọn bên”, và ở mức độ nào thì nó vẫn chỉ là quản lý các mối quan hệ song phương vốn dĩ không thể hoàn toàn cân bằng trong một thế giới ngày càng phức tạp? Đó là khoảng trống mà bài viết này cố gắng khỏa lấp, trước hết bằng cách đề xuất một phổ bốn cấp độ cho phép phân biệt có hệ thống giữa các trạng thái khác nhau mà một quốc gia có thể đứng trên trục ấy.
Bốn cấp độ của “chọn bên”
"Chọn bên" không nên được hiểu như một hành động nhất thời, càng không nên được nhận diện chỉ qua một sự kiện đơn lẻ. Một chuyến thăm cấp cao, một thương vụ quốc phòng, hay một hợp đồng công nghệ lớn tự thân chưa đủ để cấu thành cơ sở kết luận một quốc gia đã chọn bên. Điều ta cần quan sát là một mẫu hình hành vi có tính tích lũy trong một thời gian dài.
Các lựa chọn ấy có: (i) lặp lại nhiều lần theo cùng một chiều hướng hay không; (ii) có bắt đầu mang tính loại trừ hay không; (iii) có được các bên liên quan và giới quan sát nhận diện như một quỹ đạo chiến lược hay không, và (iv) một khi đã đi theo hướng đó thì chi phí đảo ngược đã lớn đến mức nào. Bốn tiêu chí này, tuy không phải lúc nào cũng cùng xuất hiện rõ ràng, song tạo nên một khung chung, thống nhất để phân biệt giữa các trạng thái khác nhau trên phổ "chọn bên".
Nhìn theo cách đó, có thể hình dung "chọn bên" như một dải phổ gồm bốn cấp độ. Đây không phải là bốn “ngăn” hoàn toàn tách biệt, mà là bốn trạng thái có thể chuyển hóa lẫn nhau dưới tác động của môi trường an ninh, áp lực kinh tế, cạnh tranh công nghệ và tính toán chính trị trong nước. Một nước có thể có những sự “thiên vị chính sách” cụ thể trong từng mảng như công nghệ, hay chuỗi cung ứng đất hiếm, nhưng điều cuối cùng quyết định vị trí của họ trên phổ là tác động tổng hợp của các nghiêng lệch ấy lên khả năng hành động độc lập về chiến lược. Cách phân chia này cần thiết vì nó giúp tránh hai sai lầm thường gặp: coi mọi biểu hiện hợp tác sâu sắc là chọn bên, hoặc chỉ thừa nhận chọn bên khi đã có ràng buộc công khai và gần như không thể đảo ngược.
Ở cấp độ thứ nhất, một quốc gia thực sự chưa chọn bên. Điều này không có nghĩa là quốc gia đó hoàn toàn trung tính về mặt tình cảm, nhận thức hay lợi ích. Trong thực tế, hầu như không có nước nào nhìn mọi cường quốc với cùng một mức độ tin cậy, thoải mái hay dè chừng như nhau. Một nước có thể đánh giá Mỹ là đối tác công nghệ hữu ích hơn, nhưng đồng thời coi Trung Quốc là láng giềng không thể bỏ qua; có thể coi Nga là nguồn cung quốc phòng quen thuộc, nhưng không vì thế mà điều chỉnh toàn bộ định hướng đối ngoại theo Nga. Những điểm bất đối xứng như vậy là bình thường. Chúng phản ánh những đặc thù về mặt địa lý, lịch sử, cấu trúc kinh tế và kinh nghiệm chiến lược khác nhau, chứ chưa đủ để kết luận rằng quốc gia đó đã bước vào quỹ đạo của một bên.
Điểm cốt lõi của trạng thái này là các bất đối xứng ấy chưa kết thành một xu hướng có khả năng thu hẹp đáng kể quyền tự chủ quốc gia. Quốc gia đó vẫn duy trì được những lựa chọn có ý nghĩa với nhiều phía, vẫn có thể điều chỉnh chính sách khi bối cảnh thay đổi, và chưa chấp nhận những ràng buộc có tính loại trừ. Trong thời kỳ đầu sau Chiến tranh Lạnh, phần lớn các nước Đông Nam Á phần nào ở gần trạng thái này. Họ mở rộng quan hệ kinh tế với Trung Quốc, tăng cường hợp tác an ninh với Mỹ, duy trì trao đổi với Nga, Nhật Bản và châu Âu, nhưng chưa để một mối quan hệ nào áp đặt logic lên toàn bộ chiến lược đối ngoại.
Cấp độ thứ hai là vùng xám nhưng trong đó các uốc gia chưa vượt qua ngưỡng chọn bên một cách rõ rệt. Đây có lẽ là trạng thái phổ biến nhất trong thế giới hiện nay, nhất là với các nước vừa và nhỏ. Quốc gia ở cấp độ này không còn đứng ngoài cạnh tranh nước lớn theo nghĩa thuần túy. Họ đã có những nghiêng lệch nhất định trong hợp tác, trong tính toán, thậm chí trong cách định nghĩa rủi ro. Điều khiến trạng thái này khác với cấp độ tiếp theo là các nghiêng lệch ấy vẫn được quản lý chặt chẽ để không khóa chặt cấu trúc lựa chọn tổng thể.
Singapore là một trong những ví dụ điển hình nhất. Singapore sử dụng khí tài Mỹ và coi Washington là đối tác an ninh chủ chốt, trong khi Trung Quốc là đối tác thương mại lớn nhất của nước này và bản thân Singapore cũng tham gia Sáng kiến Vành đai và Con đường (BRI). Trong những năm gần đây, nước này đã ký thỏa thuận quốc phòng tăng cường với cả hai bên. Những sự thiên vị về mặt chính sách đâu đó có tồn tại, nhưng Singapore đầu tư rất nhiều công sức để chúng không tích tụ thành một quỹ đạo đơn hướng. Nhà ngoại giao kỳ cựu Bilahari Kausikan từng mô tả tình thế ấy bằng ngôn ngữ không hoa mỹ: không có điểm tối ưu (sweet spot) nào có thể làm hài lòng cả Trung Quốc lẫn Mỹ cùng lúc, và vấn đề là duy trì cân bằng thận trọng sao cho không bên nào thất vọng đến mức loại Singapore khỏi tính toán chiến lược của họ. Đây chính là logic của cấp độ thứ hai: sự thiên lệch ở mức độ nhất định được chấp nhận, nhưng không được phép kết tinh thành cấu trúc.
Tuyên bố "không chọn bên" ở trạng thái này vẫn còn độ tin cậy nhất định, không phải vì quốc gia ấy thực sự “vô tư” giữa các nước lớn, mà vì họ chưa chấp nhận những ràng buộc đủ sâu để tự trói mình vào một quỹ đạo chiến lược. Đây là vùng khó nhất trong thực hành đối ngoại, bởi nó đòi hỏi vừa thích ứng với áp lực thực tế, vừa tránh để những thích ứng ấy tích tụ thành sự phụ thuộc về cấu trúc.
Cấp độ thứ ba là khi bắt đầu xuất hiện một số dấu hiệu chọn bên. Ở đây, xu hướng “ngả” về một bên không còn chỉ là sản phẩm phụ của hoàn cảnh hay của một vài quyết định riêng lẻ. Một khuôn mẫu về đường lối chính sách đã bắt đầu xuất hiện. Những lựa chọn lặp đi lặp lại theo cùng một hướng khiến giới quan sát có lý do để cho rằng quốc gia đó bắt đầu dịch chuyển từ vùng xám sang hình thành quỹ đạo chiến lược mới, ngay cả khi bản thân quốc gia đó vẫn khẳng định chưa vượt qua lằn ranh nào cụ thể hoặc quá lớn.
Hungary dưới thời Thủ tướng Viktor Orbán là một ví dụ tương đối rõ nét. Về mặt thể chế, Hungary vẫn là thành viên đầy đủ của Liên minh châu Âu và NATO, vẫn tham gia các cơ chế ra quyết định chung và chưa bao giờ đặt vấn đề rút khỏi các thể chế này. Nhưng chuỗi lựa chọn chính sách trong hơn một thập kỷ qua cho thấy một hướng đi khác. Budapest nhiều lần trì hoãn hoặc làm suy yếu các gói trừng phạt của EU đối với Nga sau khi xung đột nổ ra vào tháng 2/2022, phản đối một phần viện trợ quân sự cho Ukraine, tiếp tục duy trì quan hệ hợp tác về năng lượng sâu với Nga trong khi phần lớn châu Âu cắt giảm, và đồng thời mở rộng quan hệ kinh tế và đầu tư với Trung Quốc ở mức độ vượt xa các nước EU khác. Từng quyết định riêng lẻ có thể được giải thích bằng lợi ích kinh tế cụ thể hoặc đặc thù chính trị trong nước. Nhưng mẫu hình tổng thể đã được Brussels, Washington và nhiều đồng minh EU nhận diện rõ ràng như một dạng dịch chuyển khỏi định hướng chung của khối, ngay cả khi Hungary vẫn giữ nguyên tư cách thành viên. Đây là đặc trưng của cấp độ thứ ba: dấu hiệu chọn bên đã trở nên đủ rõ để các bên liên quan thấy, nhưng quỹ đạo mới chưa được “khóa lại” bằng các cam kết khó có thể đảo ngược.
Sở dĩ cấp độ thứ ba quan trọng là vì nó thường diễn ra âm thầm hơn nhiều so với hình dung thông thường về "chọn bên". Quốc gia đó có thể chưa ký kết một hiệp ước liên minh mới, chưa tham gia một khối đối đầu, nhưng họ đã bắt đầu chấp nhận một số chi phí để duy trì hướng đi mới: chấp nhận mất đi một phần tiếp cận thị trường, chấp nhận đối mặt với phản ứng từ cường quốc còn lại, hoặc chấp nhận tái cấu trúc chính sách trong nước để phù hợp với kỳ vọng của một đối tác chiến lược. Trong nhiều trường hợp, chính giai đoạn này quyết định liệu một nước còn đang xoay xở trong vùng xám hay đã bắt đầu trượt sang một trạng thái khác.
Cấp độ thứ tư là chọn bên một cách rõ rệt. Ở đây, sự dịch chuyển đã vượt quá ngưỡng có thể giải thích đơn thuần bằng hợp tác có chọn lọc hay thích ứng chiến thuật. Quan hệ với một bên đã trở nên đủ sâu sắc, bền vững, mang tính loại trừ và đủ tốn kém để đảo ngược. Các quyết định trong nhiều lĩnh vực khác nhau bắt đầu hỗ trợ lẫn nhau trong một cấu trúc tương đối nhất quán. Hợp tác an ninh gắn với chia sẻ thông tin, lựa chọn công nghệ gắn với chuẩn mực pháp lý, ưu tiên kinh tế gắn với điều chỉnh chính sách đối ngoại, còn ngôn ngữ chiến lược cũng dần phản ánh cùng một hướng đi rõ rệt.
Philippines dưới thời Tổng thống Ferdinand Marcos Jr. là trường hợp điển hình của chọn bên. Về mặt diễn ngôn, Manila vẫn nhấn mạnh chính sách đối ngoại độc lập và công thức "bạn với tất cả, không thù địch ai". Nhưng cấu trúc các quyết định đã vượt qua phạm vi của trạng thái vùng xám. Hiệp định Hợp tác Quốc phòng Tăng cường (EDCA) được mở rộng từ năm lên chín cơ sở, với bốn địa điểm mới được chọn ở vị trí chiến lược hướng về Đài Loan và Biển Đông. Quy mô tập trận Balikatan đạt mức lớn nhất từ trước tới nay. Tuần tra hàng hải chung với Mỹ được nối lại và mở rộng. Quan hệ an ninh với Nhật Bản và Australia được nâng cấp rõ rệt, với các hiệp định tiếp cận đối ứng đang được thúc đẩy. Các quan chức quốc phòng Philippines và Mỹ đã công khai khẳng định Hiệp ước Phòng thủ Chung năm 1951 áp dụng cho các vụ việc ở Biển Đông, một lập trường có ý nghĩa chiến lược sâu hơn nhiều so với một tuyên bố ngoại giao thông thường.
Trường hợp Belarus sau năm 2020 cũng cho thấy quan điểm chọn bên từ một góc độ khác. Sau cuộc khủng hoảng chính trị hậu bầu cử, khi chính quyền Lukashenko mất chỗ dựa ở phương Tây và trở nên phụ thuộc gần như hoàn toàn vào sự bảo trợ của Nga, khiến quá trình hội nhập trong khuôn khổ Nhà nước Liên minh (Union State) tăng tốc mạnh. Hai mươi tám lộ trình hội nhập được ký năm 2021 bao phủ hầu hết các lĩnh vực chiến lược từ thuế, hải quan, tài chính đến giao thông. Năm 2022, Belarus cho phép lãnh thổ của mình được sử dụng để phục vụ cho chiến dịch quân sự của Nga tại Ukraine, thay đổi hiến pháp để bỏ tư cách trung lập và phi hạt nhân, để tiếp nhận vũ khí hạt nhân chiến thuật của Nga. Đến cuối năm 2024, hai nước ký Hiệp ước Bảo đảm An ninh.
Nhìn tổng thể, giá trị của cách phân loại này nằm ở chỗ nó cho phép đánh giá "chọn bên" như một trạng thái có nhiều mức độ, thay vì một đánh giá tuyệt đối. Một nước không cần phải hoàn toàn “vô tư” hay trung lập giữa các cường quốc mới có thể được coi là chưa chọn bên. Ngược lại, một nước cũng không cần chờ tới lúc ký kết liên minh mới bị xem là đã chọn bên. Điều cần theo dõi là các bất đối xứng có đang tích tụ thành một quỹ đạo chiến lược mới hay không, các lựa chọn có đang trở nên loại trừ hơn hay không, và không gian tự chủ còn lại thực chất lớn đến đâu.
Những động lực đẩy một quốc gia trượt dần tới "chọn bên"
Trong thực tế, các quốc gia thường không "chọn bên" thông qua một quyết định lớn, có chủ ý ngay từ đầu. Nhiều khi, sự dịch chuyển diễn ra chậm hơn, kín đáo hơn và có tính cộng dồn. Một nước có thể bắt đầu bằng những điều chỉnh cụ thể để đối phó với sức ép an ninh, để tận dụng cơ hội kinh tế, hoặc để giảm thiểu rủi ro công nghệ. Mỗi quyết định riêng lẻ đều có thể có lý do hợp lý. Nhưng khi các quyết định ấy liên tục tích tụ theo cùng một hướng, chúng dần định hình một quỹ đạo chiến lược mới.
Nguy cơ "trượt dần" tới chọn bên xuất hiện không phải vì nhà nước đó từ đầu đã muốn đứng hẳn về một phía, mà vì môi trường xung quanh khiến các phương án còn lại ngày càng tốn kém và kém khả thi. Một phần trong môi trường ấy là sản phẩm của cấu trúc khách quan, nhưng một phần không nhỏ là kết quả của chiến lược có chủ ý từ chính các cường quốc nhằm thu hẹp không gian lựa chọn của các nước nhỏ hơn.
Động lực đầu tiên và thường mạnh nhất là sức ép về an ninh. Khi một quốc gia cảm nhận mối đe dọa ngày càng trực tiếp và thường xuyên hơn từ một phía, họ có xu hướng tìm kiếm chỗ dựa từ phía khác. Bản thân điều này không có gì bất thường. Vấn đề nằm ở chỗ, nếu áp lực an ninh kéo dài, các biện pháp đối phó thường không dừng ở cấp độ ngắn hạn mà sẽ dần mở rộng sang huấn luyện, chia sẻ thông tin, mua sắm quốc phòng, phối hợp tuần tra, nâng cấp quan hệ, rồi cuối cùng là thay đổi cả cách nhìn nhận môi trường an ninh. Từ chỗ chỉ muốn có thêm đối tác để cân bằng, quốc gia đó có thể từng bước rơi vào tình thế phải dựa nhiều hơn vào một mạng lưới bảo đảm an ninh nhất định. Nhiều nước châu Âu sau năm 2022 là ví dụ rõ ràng: cú sốc an ninh từ Nga không chỉ làm thay đổi chính sách với Nga, mà còn kéo theo sự gắn kết sâu hơn với Mỹ và NATO trên hàng loạt phương diện vốn trước đó có thể vẫn gây tranh cãi.
Động lực thứ hai là sự hình thành của các hệ sinh thái công nghệ mang tính đan cài. Trong thế giới hiện nay, công nghệ không còn là một lĩnh vực “trung tính”, thuần kỹ thuật. Các lựa chọn về hạ tầng số, điện toán đám mây, dữ liệu, chất bán dẫn, trí tuệ nhân tạo, mạng viễn thông hay tiêu chuẩn an ninh mạng đều có thể tạo ra phụ thuộc dài hạn. Khi một quốc gia lựa chọn một hệ sinh thái công nghệ, họ không chỉ mua một sản phẩm mà đang tham gia vào một mạng lưới tiêu chuẩn, chuỗi cung ứng, cơ chế cập nhật, hệ thống đào tạo và đôi khi cả logic quản trị đi kèm. Những quyết định tưởng như kỹ thuật nhiều khi lại trở thành những nấc thang âm thầm của sự dịch chuyển chiến lược. Việc một số nước phải điều chỉnh lại chính sách với Huawei, với thiết bị 5G hay với hạ tầng dữ liệu trong những năm gần đây cho thấy công nghệ có thể đẩy các quốc gia tới gần một bên hơn nhiều trước khi họ sẵn sàng thừa nhận điều đó bằng ngôn ngữ ngoại giao.
Động lực thứ ba là áp lực kinh tế và địa kinh tế. Thương mại, đầu tư, kiểm soát xuất khẩu, trừng phạt, sàng lọc đầu tư và tái cấu trúc chuỗi cung ứng ngày càng mang hàm ý chiến lược rõ hơn. Một quốc gia có thể ban đầu chỉ muốn đa dạng hóa chuỗi cung ứng để giảm rủi ro. Nhưng nếu quá trình đó gắn với những tiêu chuẩn tuân thủ, những điều kiện tiếp cận thị trường, hay những cơ chế tài chính chỉ thuận lợi khi đi theo một quỹ đạo nhất định, thì theo thời gian, "đa dạng hóa" có thể chuyển thành tái định vị chiến lược. Điều tương tự cũng đúng ở chiều ngược lại: một nước quá phụ thuộc vào thị trường, vốn, nguyên liệu đầu vào hay hạ tầng logistics của một cường quốc có thể ngày càng khó đưa ra quyết định đi ngược lợi ích của cường quốc đó, cho dù trên danh nghĩa vẫn khẳng định đường lối độc lập. Khi các ràng buộc kinh tế đủ sâu, khoảng cách giữa thích ứng thực dụng và nghiêng hẳn về một phía sẽ ngày càng mờ đi.
Động lực thứ tư là quán tính thể chế và hiệu ứng cộng dồn của các quyết định nhỏ. Một vài thỏa thuận kỹ thuật, các chương trình đào tạo, cơ chế chia sẻ dữ liệu, một quy định pháp lý, hay một gói hỗ trợ công nghiệp, nếu xét riêng lẻ, có thể không mang nhiều ý nghĩa chiến lược. Nhưng khi chúng được lặp lại trong nhiều năm, bởi nhiều cơ quan khác nhau, theo cùng một logic, chúng có thể tạo ra một dạng phụ thuộc về cấu trúc mà ban đầu không ai chủ ý thiết kế. Đây là lý do vì sao một quốc gia có thể đi khá xa trên con đường chọn bên mà vẫn không có một "khoảnh khắc quyết định" nào thật sự rõ ràng. Điều xảy ra không phải là một cú rẽ đột ngột, mà là một chuỗi bước đi nhỏ khiến con đường quay lại ngày càng hẹp hơn.
Bốn động lực này không vận hành độc lập. Sức mạnh của chúng nằm ở cách chúng khuếch đại lẫn nhau. Phụ thuộc kinh tế làm giảm chi phí chấp nhận hệ sinh thái công nghệ của cùng một đối tác, việc chấp nhận hệ sinh thái công nghệ ấy lại kéo theo các chương trình đào tạo và khung pháp lý định hình cách giới tinh hoa nhìn nhận rủi ro, và cách nhìn ấy đến lượt nó lại làm cho các quyết định thể chế trong những lĩnh vực liên quan trở nên hiển nhiên hơn. Chính sự khuếch đại chéo giữa các lĩnh vực là cơ chế thực sự đẩy một quốc gia từ cấp độ hai sang cấp độ ba, và từ cấp độ ba sang cấp độ bốn, mà không đòi hỏi bất kỳ quyết định đơn lẻ nào cảm thấy mang tính chiến lược.
Duy trì chính sách không chọn bên là một nỗ lực liên tục
Nếu nguy cơ chọn bên có thể đến từ một quá trình trượt dần, thì chính sách không chọn bên cũng không thể chỉ là một tuyên bố mang tính nguyên tắc. Nó không phải là quyết định đưa ra một lần rồi mặc nhiên được duy trì, càng không phải trạng thái có thể bảo toàn bằng ngôn từ. Không chọn bên, nếu thực sự có nội hàm chiến lược, là một dạng kỷ luật chính sách. Nó đòi hỏi quốc gia đó phải liên tục theo dõi sự dịch chuyển của môi trường bên ngoài, đánh giá lại mức độ phụ thuộc của mình trong từng lĩnh vực, và điều chỉnh trước khi những mất cân đối nhỏ biến thành ràng buộc lớn. Không chọn bên không phải là sự vắng mặt của lựa chọn, mà là cách quản lý lựa chọn sao cho không quan hệ nào trở nên đủ chi phối để làm xói mòn thực chất quyền tự chủ chiến lược.
Điều này đòi hỏi nhận thức khách quan, chính xác về việc sức ép thực sự đến từ đâu. Trong bối cảnh hiện nay, áp lực dẫn tới chọn bên có thể đến từ công nghệ, thị trường, tài chính, chuỗi cung ứng, hệ thống tiêu chuẩn, v.v. Một nước có thể vẫn giữ được cân bằng về ngoại giao, nhưng nếu hạ tầng số, chuỗi cung ứng đầu vào hoặc khả năng tiếp cận công nghệ lõi ngày càng bị khóa chặt vào một bên, thì tuyên bố chính trị và thực trạng chiến lược sẽ ngày càng bị vênh lệch. Chính ở đây, việc chính sách không chọn bên cần được phối hợp xuyên suốt bộ máy nhà nước trở nên đặc biệt quan trọng. Những quyết định có hàm ý chiến lược thường phân tán trong nhiều bộ, ngành, địa phương, doanh nghiệp nhà nước và chương trình hợp tác khác nhau. Nếu thiếu một tư duy tổng thể và cơ chế phối hợp đủ tốt, một quốc gia hoàn toàn có thể vô tình đi khá xa theo một hướng mà không có chủ trương chính thức nào yêu cầu như vậy.
Trên thực tế, nền tảng của không chọn bên là khả năng duy trì sự điều chỉnh chính sách linh hoạt. Trong những lĩnh vực then chốt, quốc gia đó phải giữ cho mình nhiều hơn một phương án thực chất, thay vì để các lựa chọn co lại chỉ còn một hướng duy nhất. Đây không phải là lời kêu gọi cân bằng máy móc giữa mọi cường quốc. Vấn đề là khi một nước để quan hệ với một bên trở thành gần như không thể thay thế trong quá nhiều lĩnh vực cùng lúc, thì ngay cả khi vẫn muốn giữ độc lập về chính trị, khả năng làm điều đó trên thực tế cũng sẽ suy giảm mạnh.
Tuy nhiên, cần thừa nhận rằng duy trì không chọn bên không phải là chính sách “miễn phí”. Nó đòi hỏi chấp nhận bỏ lỡ một số cơ hội kinh tế, đôi khi cả những công nghệ kém tối ưu hơn, và những bảo đảm an ninh ít chắc chắn hơn. Với một số quốc gia, trong một số điều kiện, chọn bên rõ rệt có thể thực sự là lựa chọn hợp lý hơn cho lợi ích quốc gia. Khung bốn cấp độ được đề xuất ở đây không nhằm nói rằng mọi quốc gia nên duy trì vị trí ở cấp độ một hay cấp độ hai. Nó chỉ nhằm cho phép phân biệt có hệ thống các trạng thái khác nhau, để những quốc gia đã chọn con đường không chọn bên có thể đánh giá chính xác hơn khoảng cách giữa tuyên bố và thực trạng của mình.
Xét cho cùng, chính sách không chọn bên chỉ bền vững nếu được hậu thuẫn bởi năng lực tự chủ quốc gia ở mức độ cao. Không một quốc gia nào có thể giữ được dư địa chiến lược lâu dài nếu năng lực nội tại quá yếu, khả năng thích ứng quá thấp, hay sức chống chịu trước sức ép bên ngoài quá mỏng. Tự chủ không có nghĩa là tự túc tuyệt đối, càng không có nghĩa là biệt lập khỏi thế giới. Nó có nghĩa là có đủ năng lực thể chế, năng lực công nghệ, năng lực kinh tế và năng lực chiến lược để không bị buộc phải đi theo một hướng chỉ vì không còn lựa chọn khả thi nào khác. Chính sách không chọn bên chỉ có thực chất khi quốc gia đó vẫn còn khả năng nói "có" hoặc "không" trên cơ sở lợi ích của mình, chứ không phải phản ứng theo những ràng buộc đã tích tụ từ trước.
Kết luận
Bài viết này xuất phát từ một câu hỏi tưởng chừng đơn giản nhưng lại tương đối phức tạp: thế nào là "chọn bên" trong bối cảnh cạnh tranh nước lớn, và đến mức nào thì một quốc gia có thể coi là đã chọn bên? Cách đặt câu hỏi quen thuộc trong tranh luận chính sách thường rơi vào hai thái cực. Một bên có xu hướng coi gần như mọi biểu hiện hợp tác sâu sắc với một cường quốc đều là dấu hiệu của chọn bên. Bên còn lại chỉ thừa nhận chọn bên khi đã có liên minh chính thức hoặc cam kết công khai gắn với một khối. Cả hai cách hiểu đều khó dùng để mô tả thực tế, bởi phần lớn các quốc gia ngày nay không nằm gọn ở một trong hai thái cực ấy, mà ở vùng xám khó gọi tên.
Để xử lý khoảng trống đó, bài viết đề xuất nhìn "chọn bên" như một dải phổ gồm bốn cấp độ: thực sự chưa chọn bên, vùng xám chưa vượt qua ngưỡng chọn bên rõ rệt, bắt đầu xuất hiện dấu hiệu chọn bên, và chọn bên một cách rõ rệt. Các cấp độ này không phải bốn ngăn tách biệt hoàn toàn mà là bốn trạng thái có thể chuyển hóa lẫn nhau. Điều phân biệt chúng không phải là sự hiện diện hay vắng mặt của một loại thỏa thuận cụ thể, mà là mức độ tích lũy của các lựa chọn theo cùng một hướng, mức độ loại trừ đối với các lựa chọn khác, mức độ được các bên bên ngoài nhận diện như một quỹ đạo chiến lược, và mức độ tốn kém nếu muốn quay đầu. Chính sự kết hợp giữa bốn yếu tố này, chứ không phải bất kỳ một sự kiện đơn lẻ nào, mới tạo nên ý nghĩa thực sự của "chọn bên".
Một câu hỏi thường gặp trong thực tế hoạch định chính sách là liệu một quyết định cụ thể, chẳng hạn như ký một thỏa thuận quốc phòng mới với một cường quốc, hay triển khai một hệ thống công nghệ của một nhà cung cấp đến từ cường quốc còn lại, có cấu thành "chọn bên" hay không. Khung phân tích nêu trên cho thấy đây không phải cách đặt vấn đề hợp lý hay hữu ích trong phần lớn các trường hợp.
Trừ một số quyết định thực sự lớn, hiếm khi một hành động đơn lẻ đủ sức tự nó dịch chuyển định hướng chính sách tổng thể của một quốc gia trên phổ chọn bên. Cùng một thỏa thuận quốc phòng có thể là một bước đi nằm gọn trong cấp độ thứ hai nếu được ký trong bối cảnh các lựa chọn ở những lĩnh vực khác vẫn được duy trì đa dạng và cân bằng, nhưng cũng có thể đẩy quốc gia đó sang cấp độ thứ ba nếu nó nối tiếp một chuỗi cam kết đã cùng nghiêng về một hướng từ trước. Tương tự, cùng một quyết định công nghệ có thể được hấp thụ mà không làm thay đổi cấu trúc lựa chọn tổng thể, hoặc có thể trở thành một mắt xích trong chuỗi phụ thuộc đã hình thành ở các lĩnh vực liên quan. Vì vậy, thay vì hỏi liệu một bước đi cụ thể có "vượt lằn ranh" hay không, câu hỏi hợp lý hơn cho người làm chính sách là: cấu trúc lựa chọn tổng thể của quốc gia này hiện đang ở đâu, các cam kết đã có đang kéo theo hướng nào, và quyết định mới này sẽ làm gia tăng hay làm giảm dư địa điều chỉnh chính sách trong tương lai.
Đặt câu hỏi theo cách như vậy cũng giúp nhìn rõ hơn vì sao chính sách không chọn bên không thể chỉ tồn tại dưới dạng các tuyên bố chính trị đơn thuần. Một quốc gia có thể nhắc lại nguyên tắc ấy trong các văn bản chính thức, nhưng nếu các quyết định riêng rẽ trong công nghệ, kinh tế, quốc phòng và thể chế cứ tiếp tục cộng dồn theo cùng một hướng, thì khoảng cách giữa lời nói và thực trạng sẽ ngày càng rộng. Giữ được vị trí mong muốn trên phổ chọn bên đòi hỏi phải theo dõi liên tục cấu trúc lựa chọn của chính mình, nhận ra sớm những khuynh hướng tích lũy, và sẵn sàng điều chỉnh trước khi những mất cân đối nhỏ hôm nay biến thành ràng buộc lớn ngày mai. Đó là lý do vì sao không chọn bên, nếu thực sự là một chính sách chứ không chỉ là một khẩu hiệu chính trị, phải được hiểu như một dạng kỷ luật chiến lược dài hạn.
Hiểu đúng khái niệm "chọn bên", vì thế, không phải để phán xét chính sách, mà là để nhận diện rõ hơn những điều kiện cần thiết để một quốc gia còn có thể giữ được năng lực tự chủ trong một thế giới mà cạnh tranh nước lớn và các dịch chuyển lớn của thời đại đều đang thu hẹp không gian cho những lựa chọn dễ dàng.
